桓武朝以后诸代天皇也进行了改革。嵯峨天皇为加强天皇权力，提高工作效率，对政府机构进行了整顿，设置“藏人”和“检非违使”。这两者都是令里没有规定的官职，故称“令外官”。藏人侍于天皇左右，掌管机密文件，传达天皇诏效，检非违使执掌京都军事、警察、审判事宜。这两个原属临时性的官职后来改为常设，置藏人所和检非违使厅，权限越来越大。
随着不断改革，原有许多律令内容已经过时，条文需要不断修改，嵯峨天皇命制定“格式”，取年号名。
封建统治阶级虽然进行了一些政治改革，但是作为早期封建国家掠夺农民的土地制度——班田制的崩溃仍然是不可避免的。由于班田制的崩溃，国家为保证财源，便不得不采用新的租赋征课方式，田堵制于是出现。
田堵制就是让较殷实的农户每年承包一定面积耕地的经营，担负纳租责任。这种承包人称“田堵”，所承包的耕地称为“负名”，“田堵”承包耕地每年春天要向国家提出申请书订立契约。田堵制的采用，一方面表明在班田制停止后国家力图通过这种方式来阻止土地归农民所有，继续维持土地国有制；另一方面又表明国家在某种程度上承认了8世纪中期以来班田农民斗争的成果，即承认了农民对实际耕作的土地的占有。“田堵”一词似乎就是来源于土地占有者在其所占土地的周围筑堵的习惯。当然由于规定契约一年一换，说明田堵这种土地占有方法还是很不稳定的。随着田堵制的推行，政府征课租赋已不再按照公民户籍上的人头，而是按照登记在土地册上的田堵实际耕种的土地面积了。
田堵制大约出现于公元9世纪，后来田堵由于坚持斗争，得以逐步加强耕地的占有权，对耕地的占有相对稳定，给所占土地加上自己的名字，称为“xxxx名”。于是产生了“名田”，它的所有者称为“名主”。“名田”可以继承和转让，“名主”对“名田”的这种权责称为“名主职”。“名田”一般是1至3町，个别的才达十几町或几十町，因而所有者有小名主和大名主之分。小名主是富裕农民、自耕农，基本依靠自家劳力耕种名田，劳力不足者将部分名田租给“小百姓”、“作人”、“名子”等贫困农民。大名主是“领主名主”，多在边疆地带。他们的名田经营方式不尽一致，或全部出租，或部分出租，没有出租的部分作为直营田自耕。在直营田里往往以具有半奴隶式依附农民身份的“下人”充作主要劳力。名主虽然有大小之分，包括不同阶层，但在对国家的关系上他们的立场基本一致，因为国家对他们都同样征租和征调徭役。
10世纪以后，有别于自垦地型庄园的寄进型庄园逐渐增多。这是指通过接受“寄进”土地形成的庄园。原来地方开发领主为得到权力的庇护和借助这种权力使自己的庄园不输不入化，便往往把自己的庄园进献给中央贵族和大寺社，奉之为领主，称之为“领家”，分给庄园年贡的一部分，自己则保留“下司职”或“预所职”留在原地，管理庄园。如果“领家”以为自己的权势仍不足以同国司抗衡，则将庄园进献给更有权势的贵族，奉之为“本家”，于是“本家”成了更高一级的领主。从而在庄园内部形成“本所职”一“领家职”一“下司职”这种层层瓜分年贡丶土地的等级所有的体制。。
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